在国家战略全局中找准角色定位_明确定位战略

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• 1、我国地方政府的角色和定位
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• 3、政府角色定位指的是什么

我国地方政府的角色和定位

摘要：

我国国有企业改革中政府角色的转换和定位是我国理论界争论较多的问题；本文试图通过对我国国有企业改革二十几年来的历程回顾说明政府改革的必要性和紧迫性和西方发达国家在处理政府与国有企业关系中是怎样定位政府角色的两个方面来阐明我国新政企关系架构中的政府角色的转换和定位。在我国国有企业改革中，将政府角色定位为：国有资产的拥有者和监督者、宏观经济目标的设计和调控者、市场培育和净化者、产业政策和行业法规的制定者、市场执法和监督者、对外贸易开拓者、社会保障维护者。围绕这一定位，进而提出政府角色转换和定位应当注意的几个问题.

关键词：国有企业 国有企业改革 政府角色的转换和定位 公有制 政府职能

我国的国有企业改革已经进行了二十几年。二十几年的国有企业改革在逻辑上有这样一条主线：国有企业改革始终围绕如何正确处理政府、企业、市场三者之间的关系展开，在改革的过程中，政府一直致力于为国有企业改革创造一个宽松的氛围与环境，并试图通过放权让利等各种方式改变国有企业机制死板、缺乏活力的状况。但因为政府角色与定位不当，国有企业也总是很难获得经营自主权，而且因角色定位不当，造成了政府缺位与越位同时存在的现象，国有企业很难进一步深化改革。为此，政府转换角色与定位是今后一个时期内国有企业改革的重点，也是为国有企业改革铺平道路。

一、我国国有企业改革前政府的角色定位及其弊端

在国有企业改革中，政府角色的转变的实质是改变全民所有制的国有制形式。与传统的计划经济体制相适应的政府对国有企业的控制权是很大的，而且是高度集中的，企业在经营活动中不是依据于市场，而是服从于政府统一制定的短期、中期和长期国民经济计划，人、财、物统一由政府分配。从计划的制定实施到财政投资、信贷规模的控制，从产业结构的调整到收入政策的制定执行，从对国有企业的管理到对经济活动的引导，莫不纳入政府统一的行政管控之下。不该由政府管的事情政府插手，如政府部门直接干预企业人事安排和内部管理，过多地参与直接生产经营活动，政府职能在一定程度的交叉、重复，机构“重复建设”带来政府管理行为的不合理交错、重叠；应由中央政府提供的邮政、铁路、水利、生态环境和其他区际性础设施，医疗、养老、失业和其他社会保障服务，由各级地方政府提供的城市公共事业服务如公交、水电气供应、公共性文体卫生服务等，这些“公共物品”十分短缺，不能满足企业和个人的需要。这种政府角色定位的弊端已经引发了诸多的社会问题和矛盾，使得社会经济长期停滞不前。主要表现为：

1、企业经营管理落后，经营效益低下。旧的国有企业体制最主要的特点是，国家既是企业的财产所有者，也是企业的经营者。因此，在这种情况下国有企业被统称为国营企业。国家是一个十分抽象的主体，他要委托各级政府来经营企业。政府在经营管理过程中，完全按照行政管理的方式进行企业经营。从企业的人员的任用，到企业的生产经营、销售均以行政命令的方式运行。而政府的天然职能在于社会的管理，政府要制定相关的制度规范指导和制约社会主体的活动，这样在政府自己为企业的经营者的情况下，政府的行政管理角色和其直接经营企业的角色发生严重的冲突，导致企业无论是履行管理职能还是履行经营职能，都不能起到互动作用，都不能发挥这种职能的最大功效。但是，必须强调的是，政府的天然职能为社会行政管理职能，同时，政府亲自经营企业不仅会降低其管理职能的效率，也会降低其经营企业的效率，而且使政府的经营管理行为得不到有效的监督。因此，企业的经营权属于国家，企业经营管理就落后，造成企业经营效率就低下。

2、高度集中的计划管理，严重违背价值规律。企业的资源配置、生产、销售实行高度集中的计划管理制度，政府作为指挥者的角色全盘管理经济活动完全违背了经济的发展规律。企业完全按照政府指令在运行，这使企业的创造能力丧失殆尽；企业的运作完全按照政府事先拟定好的计划指令进行，不能有任何突破。这就使得企业的生产和销售很盲目，浪费了社会资源，减少了社会财富增加的机会。

3、平均主义的大锅饭和“铁饭碗”，限制了企业的发展。企业的管理体制存在诸多弊端：政府人为的制造企业职工平均主义大锅饭，干多干少一个样，干与不干一个样，企业没有一种科学的奖惩和激励机制，必然降低企业员工的积极性和创造力，企业的创造力也必然下降。企业用工实行由政府全部包下来的“铁饭碗”，职工很容易形成惰性心理，使得职工不思进取。在职工的社会保障方面，职工的医疗、养老均由企业也就是政府大包干，给企业造成了巨大的资金压力，完全限制了企业的发展。

4、企业的生产成果与企业没有关系，企业缺乏创造的源动力。在旧的国有企业制度下，企业如果亏损，则由国家来补贴，相反，企业也不能支配自己的生产成果，企业的利润必须全部上交国家，企业对生产利润没有任何的支配权利，这种分配生产成果的管理体制，使得企业的创造力消失殆尽，企业创造财富的能力大大减弱。

以上弊端使得国有企业生产效率低下，企业规模和竞争力十分有限，并造成了社会资源的巨大浪费，企业的生存普遍存在较大的困难，举步为艰，造成了国家的贫穷与落后。因此，对国有企业进行改革和政府角色的转换和定位是中华民族腾飞路上必须要解决好的问题。

二、国有企业改革发展历程及政府角色转换所取得的成就

二十几年的国有企业改革经历了“放权让利”和扩大企业自主权、实行承包经营责任制、转换企业经营机制、建立现代企业制度和以国有产权转让为中心的几个阶段，在这些阶段中，政府的角色与定位有了一定的转变。

1、八十年代初的“放权让利”和扩大企业自主权。主要任务是改革高度集中计划经济体制，给企业以适当的自由管理职能，扩大企业的活力。但是，这只是一种突破口，企业的经营权仍然根本上归国家掌握，所有的国有企业仍然统称为国营企业，企业的总体经营运行仍然按政府指令进行。

2、实行承包经营责任制为方向的多种经营方式。试行承包、租赁经营，全民大中型企业实行多种经营责任制。所有权与经营权的分离成为重要的理论创新，这使得国有企业实行多种形式的经营方式，企业所有权与经营权的分离工作开始。

“放权让利”和扩大企业自主权以及实行承包经营责任制主要特征是不触动国有企业的财产权，只是放给企业一定的经营权，企业的主要经营权还是掌握在政府的手里。从本质上说，仍然是在计划经济的框架内改革，只不过有所松动。整个中国社会尤其是政府的思维还没有完全放开，还深受计划经济体制和社会主义僵硬观念的束缚，政府的角色仍然是定位在计划经济时代。

为确保国家的财政收入，政府于1983年和1984年实行了两步“利改税”。 但是整个经济的市场化进程滞后于微观企业激励机制的改革，计划机制仍广泛发挥作用。这种形式的改革已经体现出中国政府开始转变在经济活动中角色的努力，同时也预示着中国社会关于建设国家的主流思想开始转变。

3、转换企业的经营机制。、国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。在转换企业经营机制的改革中，承包经营责任制构成了国有企业改革的主要内容。承包经营责任制又有多种形式，主要形式是两保一挂承包制。但是，承包经营责任制合同的确定是企业与主管部门的“一对一”的谈判。这就使得承包期内短期行为、拼设备、掠夺性地利用资源的情况严重。

这一时期国有企业改革的特征是国家在保留企业国家所有权的前提下，将企业的经营权完全交给企业，实现企业所有权和经营权的分离，实行政企分开，积极转变政府管理经济的角色。但是这一时期的改革也存在很多的弊端：虽然企业也实行股份制经营，实行公司运作，但是在企业的运作管理上，企业的运作充满强烈的行政色彩，企业的高级管理人员完全是由政府任命的，企业的重大决策权也完全掌握在政府的手中。

4、以建立现代企业制度为国有企业改革方向。党的十四大明确宣布：我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度勾画了社会主义市场经济体制的基本框架，我国的经济体制改革从此进入了全局性整体推进的新阶段。

5、以国有产权转让为中心的国有企业改革。党的十六大和党的十六届三中全会要求推行公有制的多种有效实现形式。2003年10月十六届三中全会上的建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度都是指导这一改革的重要思想。在这种思想的指导下，国有企业在进行公司制改造的过程中，除关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，对国有产权进行转让。对一些小型国有企业，可以将整个企业产权进行转让。

建立国有企业以产权转让为中心的现代企业制度是国有企业改革的重点。因为，在新中国建立后，国家在企业的所有制上实行全民所有制制度，企业的全部财产所有权完全属于国家，国家不允许其他非国有主体掌握企业的财产所有权。但是，企业所有权主体的单一性已经显示出巨大的弊端，国家在某些领域的所有权的退出，已经是一种必然的趋势。因此，国有企业产权的转让成为国有企业改革的最后壁垒。这一改革的结果可能是国有企业从此不再国有，完成一部分国有企业改革从国有向非国有的转变，从此这部分企业的任何改革都将不是国有企业改革的问题了，因此，国有企业产权的转让是国有企业改革的最后形式。

回顾二十几年的国有企业改革之路，已经取得的成就是，国家突破了计划经济体制的樊篱，走上了发展社会主义市场经济的道路，国民经济增长突飞猛进，国家的经济实力得到了极大的增强，人民生活水平有了显著提高。这些成果都应归功于政府在国有企业改革中的定位和努力。但是，伴随着国有企业的改革，政府的角色转换还存在很大的问题，并制约着国有企业改革的进一步推进。政府作为国有资产产权代理人的特殊身份使其仍保留干涉企业运营的权力，以使各企业的运作服从政府的行政目标而不完全是资产所有者的目标，这也是通常所说的企业政策性负担还没有减轻，政企分开仍然不彻底，在行政上存在着对企业的“超强控制”。我国大部分国有企业虽然表面上采取董事会聘任总经理，并且进行监督。但是国有股“一股独大”的局面没有得到根本的改变，国有控股公司受到党和行政上的影响，实际上是翻牌公司，为此，我们有必要对政府应担当的角色与定位进行分析，并力图改变当前的不利局面，以推动国有企业改革的深化。

三、政府角色定位的理论与实践分析

（一）政府角色定位的理论分析

在国有企业改革的进程中，关于政府的角色定位理论界有两种观点比较盛行：

一种观点认为国有企业应控制国民经济命脉，国有企业不能退出竞争性行业，政府通过国有企业和非国有企业中的国有资产控制国家经济。主要观点是：社会主义国家性质要以公有制主体作为保障，探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，必须坚持政府对国民经济的控制力。认为公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。公有制主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。建立现代企业制度是国有企业的改革方向。认为产权清晰的企业法人财产制度是建立现代企业制度的关键；科学的法人治理结构是现代企业制度的管理模式；股份有限公司制是国有企业改造的主要方式；国有企业不能退出竞争性行业，应保持公有制为主体的社会主义性质。我国是发展中的社会主义国家，为了维护社会公平及利用国有经济在实行发展中国家的赶超战略目标中所具有的某种优势，政府具有能“集中力量办大事的特点”，国有经济必须保持对国民经济一定的控制力。

第二种观点以现代西方经济学理论为依据，认为国有企业改革应突破公有制在国民经济中占绝对主体和控制地位的传统所有制观念，完全按市场经济的要求进行，国家没有必要控制国民经济命脉。这种观点认为：明晰产权是国有企业的改革关键，现代企业中的法人产权应当是是明晰的，它由公司决策机构即法人代表机构拥有，公司法人依法拥有对公司财产的占有、使用、处置和收益权。全民所有产权不是自然人产权，股份制国有企业中国家股由谁代表是不清楚的，保持改制后的国有企业仍然是公有制性质，必须让国家股占控制地位，这样作为国家股的政府代表必然控制董事会，法人产权无法独立于原始产权。为此，国有企业退出竞争性行业。因为只有“经营型”企业私有化，其产权才能真正明晰，才能按照现代企业制度的要求建立企业法人财产制度和法人治理结构；国民经济才能既在微观上保持效益，又在宏观上保持总量平衡。

笔者以为第一种观点是符合社会主义初级阶段理论关于所有制结构的论述，是国有企业改革和政府角色在改革中转换和定位的重要理论依据。改革不是急风暴雨式的革命，是渐进式的。这就是说，它不是在政权发生更迭的条件下急速地进行，而是在原有的执政党和政府的领导下逐步实现。因此，国有企业改革中公有制主体地位应该坚持，政府有必要控制国家经济命脉。这是因为我国社会主义国家的经济基础是公有制经济必须占主体地位，特别是在现阶段必须探索实行公有制的多种有效实现形式，社会主义制度的优越性就在于政府能集中力量办大事和实现人民共同富裕。我国在经济体制转轨过程中，国家经济需要政府实施调控的地方还很多；宏观经济离不开政府指导和干预，政府也不能失去对国家经济的控制力。后一种观点在实际操作中不符合我国的国情，意识形态上很难令人接受，涉及到国家的社会主义性质和一个国家的政府在整个国民经济中调控的地位和影响问题，有很大的政治风险。俄罗斯在经济体制改革中就曾经尝试了这种模式，但以失败告终。

（二）西方发达国家中国有企业改革中经验借鉴

在英德两国国有企业改革中，政府的角色的转换起了重大的作用。在此过程中，政府主要做了以下工作：

1、为国企改革提供必要的财政支持。例如德国在东西德统一后，经历了一个国有企业改革的高峰时期，当时成立托管局的任务就是对原民主德国的国有企业进行改造，由于东西德在基本经济制度和经济发展水平方面存在巨大差距，为尽快消除这种差距，使这些国有企业改革顺利进行，国家财政投入的补贴相当于200亿欧元，为此付出巨大代价。

2、修改现有法律为国有企业改革创造良好环境。由于过去两国均存在对某些特定行业企业强制国有化的法律，因此，英、德两国政府围绕这方面做了大量准备工作，包括对国家宪法的修改，剔除了原有法律中对国有企业改革的限制性条款。

3、妥善处理原国有企业职工问题。在英、德两国的国有企业改革过程中，同样面临着职工转岗分流就业的问题。为了充分保障职工利益，他们的做法包括：一是要求竞买国有股权的受让方必须提供企业发展方案，其中最重要的是对职工收入、福利的承诺；二是由政府相关部门负责监督相关承诺，使企业职工在培训、医疗、失业、养老方面都得到稳定的经济保证；三是国家为那些原国有企业的官员设立专门的养老基金；四是允许原企业员工以优惠价格购买公司股份。

4、确保政府监管的透明化。德国国有（控股）企业监事会的成员中包括股东代表和职工工会代表。在政府的指导下，国有股东代表采取公开选聘董事或经理，主要是由私人公司的董事或经理、银行家和经济专家组成，政府官员很少。政府还指导选举监事会主席，并规定监事会主席由国有股东推荐，副主席由员工代表担任，公司经营中的重大事项只有取得监事会的同意，董事会才能做出最终决定。

英德两国的国有企业改革取得了很大的成功，主要表现在：明确了产权关系，提高了企业运营效率；引进了竞争机制；减轻了政府的财政重负。这些成功给我们的国有企业改革中政府的角色转换和定位提供了很好的经验借鉴：

1、实现政企职责分开，避免对国有垄断企业进行简单的私有化改革。由于每个政府部门都单独对其所属的国有企业进行改制，经常会因部门利益延误改革进程。因此，正确的方式应该是建立一个单独的机构来负责。德国的国有企业是按照其行业性质由政府专业部门进行管理的，比如联邦铁路就是隶属于交通部管理，在国有企业改革过程中，财政部门负责制定各项政策和各相关部门的协调，并代表联邦政府负责企业上市和上市后国有股权的管理工作。一旦上市后，则由财政部代表联邦政府行使国有股东权利。国有企业改革的目的应该是普遍的改善经济和社会的机能，使国有企业转化为真正的市场经济主体，而不能承担社会公共职能。如果要国有企业承担一定的社会公共职能，政府就要通过财政补贴的方式给予国有企业一定的资金补助。政府作为国有企业的出资人，对国有企业的经营管理不能进行行政干预，而应当以老板的身份从保值增值的角度加以约束。在对那些具有垄断性质的国有企业进行改造时，应该同时制订必要的竞争政策和行业规则。如果国有企业的营运效率能够在私有化或被出售之前得到改善，就没有必要实行私有化，改革不是完全抛弃和否定国有制。

2、循序渐进，不急于求成。国有企业的股份制改造不能为私有化而私有化；政府不能定指标，限时间，一定要根据实际情况，条件成熟一家改造一家。如果政府为了迅速取得短期收入和扩大股份制的范围，在没有设计好合适的竞争和管制的措施之前急于加速私有化，会使私有化提高经济效率的长期目标大打折扣。由于许多国有企业是以低于市价的价格出售的，私有化的结果只能使政府的资产净值减少，从而造成国有资产的流失。为了使国有企业在改革过程中保证国家利益，政府加强了监管的角色，在国有企业改革中采用了国家控股的方式。

3、避免企业私有化改革激化社会矛盾。首先，国有企业私有化过程中通常会伴随着失业者的增加，由于私有化后微观经济效益成为新企业追求的惟一目标，新企业往往大量解雇企业原有职工，给社会造成了巨大就业压力。其次，私有化后可能会使一些社会公众福利受损，国有企业特别是基础设施和服务型企业在私有化前一般是以较低廉的价格向公众提供产品和服务的，带有很大的社会福利性质，而私有化后，盈利成为企业最重要的目标，普通民众的社会福利必然受到很大冲击。因此，政府在这一过程中的角色定位在社会保障的建设者和服务者上。

4、充分发挥政府的有效监督。国有企业私有化后，尤其是对于那些提供社会公共产品服务的企业，由于其他资本进入后要追求盈利目标，在经营理念上与国有企业会有很大不同，政府有必要保留一定的发言权，因此，处理好政府监管与其他投资者利益保护的问题十分重要。对此，英、德两国的做法是通过协议的方式，对企业管理权的划分做出相应规定，例如英国、德国对于那些非国有控股的企业，国有股东对涉及国计民生或重要基础设施领域的重大事项仍具有否决权，日常经营则由战略投资者具体负责。政府对参与受让国有股权的战略投资者也会提出相应的要求，不光是考虑价格、资金实力等，还要提出切实可行的企业发展规划。

四、我国国企改革中政府担当的角色定位和对应的职责

在社会主义市场经济条件下，政府与企业关系的总体要求是政企分开，政府管行业不管企业。在国有企业改革中，政府角色总体应当定位为：国有资产的拥有者和监督者、宏观经济目标的设计和调控者、市场培育和净化者、产业政策和行业法规的制定者、市场执法和监督者、对外贸易开拓者、社会保障维护者。

实行政企分开是国有企业改革中政府角色转换和定位的重要一环。政企分开，就是政企脱钩，企业不隶属于某个政府专业部门，政府只对投入企业的资本享有所有者权益，对企业债务负有限责任。企业实行自主经营、自负盈亏，照章纳税追求市场份额与经济效益。企业对国有资产负有保值增值的责任，政府向企业派出管理者代表，管理者代表不干预企业的决策、投入、经营的过程，只监督结果。

政府要管行业而不是直接管企业。政府要管行业的规划、政策、法规，即发展方向，产业政策、行政法规，面向各种行业，包括大企业和小企业，也包括国有企业和其他经济成分行业。

政府对企业可实施政权管理。政权管理，是政府管理企业的一般形式，以政府拥有国家行政权力为基础。政权管理适用于社会所有企业，包括国有企业和非国有企业，即社会的所有企业都必须接受政府的管理。

通过以上对政府在国有企业改革中的定位分析，笔者认为具体处理我国政府与企业的关系时，政府应做到以下几点：

（一）担当培育和净化市场体系的角色

我国是一个发展中的社会主义大国，有着自己特殊的国情，当前还面临着在党的领导下率领全国人民全面建设小康社会的艰巨任务，国有企业改革又是我国今后一个时期政府的主要工作，这就决定了我国政府要扮演一种既不同于前苏东国家，也不同于发达国家，更不同于那些具有小国国情的国家的政府角色。作为发展中国家，政府在经济中的主导作用首先应体现在制定合理的经济发展战略与中、长期发展规划，即确定和发挥本国优势，促进产业升级和结构转换，实现经济增长。而作为体制转轨国家的政府，发挥主导作用的经济切入口则应是努力培育市场，完善竞争机制，提高企业和产业在国际市场上的竞争力，实现资源的优化配置。处于这个重要历史时期的我国政府，无论是出于“赶超”的压力，还是推进体制转轨的需要，都必须起主导作用，扮演“强势政府”角色。应该有所作为，而不是“无为而治”。我国正在建设和完善社会主义市场经济体制。市场经济是一种由市场力量决定整个社会资源配置的一种经济模式，政府仅对经济行为进行综合宏观调控，一般不进行直接干预和影响，配置资源的主要活动由市场力量决定。简要地说就是政府制定规则，依法行政，企业独立经营。在一个发展中国家，要利用后发优势，政府就必须发挥相当大的作用：有效地控制经济运行，引导产业结构调整，规范市场主体行为，培育和健全市场体系，净化市场环境；加快市场制度的建设。重点是加快有关立法，强化法律实施；加快社会信用制度体系的建设;尽快出台反垄断法，建立相应法律实施体系;严厉打击各种行政性市场分割的不当行为。

（二）担当宏观管理角色

在市场经济条件下，尤其是在国有企业改革的过程中，政府可以充当深谋远虑的战略家，预测未来变化，制定相应的防范风险预案。政府所要做的是企业和市场自身力所不及或不好操作的工作。政府对经济管理的途径应是间接控制法，即利用价格、税收等“无形的手”通过市场、价值规律作用引导企业活动，而不是通过行政命令来直接指导企业的运作。只有这样，才能使市场活而不乱，政府管而不死。政府应该是对宏观经济总量做调节（价格的或是数量的），而不是对微观经济活动做干预。目前，政府管理的重要手段是对投资项目的控制。在市场经济和国有企业改革中，单个项目投资是微观问题，是企业、银行的事。政府的宏观调控应该管的是投资总量，制定行之有效的财政和货币政策。目前，我国政府所需要做的事情很多，比如，政府要制定和实施正确的产业政策法规，使经济稳定运行和高速发展；政府要加强企业完善立法和执法，建立有效的法律监督。政府要反对垄断，保护公平竞争，维护消费者的合法权益，制止不正当竞争行为，建立良好的市场行为规范等等。

（三）担当对企业监管的角色

在国有企业改革中，必须建立一个正常的市场环境，让国有企业改革真正参与进去。为了保证市场经济的正常秩序，政府需要通过一系列的经济立法，加强或完善广告法、反垄断法、劳动保护法等，从而建立一套较为完备的企业行为规范。我国目前国有资产流失，企业偷税漏税现象很严重，环境污染日趋严重，侵犯职工劳动权利的事时有发生，都需要政府加强在此方面的监管力度。政府监管部门要由单一的强制型向引导型和服务型转变，既要利用法律手段和行政手段规范市场，又要积极引导企业规范经营、严格自律，有效协调企业间的矛盾，把问题和矛盾解决在萌芽状态，达到事半功倍的监管效果。随着市场竞争的不断加剧和国有企业改革的不断加快，市场监管中遇到的新问题、新矛盾也在不断增多。为了解和掌握第一手资料，政府一方面应深入基层进行调研，召集企业进行座谈；另一方面把各种相关问题加以分析、鉴别与判断，并综合归纳和总结出关键问题和主要问题，从中研究和寻找出解决问题的对策与办法，突出重点，力求营造和谐的行业发展环境。监管工作还要根据行业发展的实际和市场经济的内在规律，在行管工作中适时调整工作思路，明确工作重心。由于在国有企业改革中，企业的法人治理结构有待逐步建立，现代企业制度还有待完善，自律意识有待增强，经营措施有待规范。因此，政府在国有企业改革的过程中，应当深入市场进行调研，及时跟踪市场动态，进一步了解企业存在的问题和困难，制订科学合理的对策与措施，摸实情、出实招、办实事，发挥政策的引导、支持和保障作用，为市场主体服务，为行业发展服务，主动帮助企业，将一些关系

新发展阶段是指

新发展阶段是指全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的阶段版。进入新发展阶段，权在我国发展进程中具有里程碑意义。

坚持新发展理念，是“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一，是新发展阶段推动各领域高质量发展的理念引领。

新发展理念，成为自上而下越来越强的共识；党的十九届五中全会在规划《建议》中强调把新发展理念贯彻到发展各领域和全过程，提出坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展战略支撑，摆在各项规划任务的首位。

扩展资料：

在新发展格局中，各地纷纷思考的是，自己应该去承担什么样的使命。

在四川，省委副秘书长、省委政研室主任唐文金分析，四川是全国重要的市场腹地和内陆开放门户，又是国家战略大后方，必须找准自身的角色定位，在融入上下功夫、做文章，为全国构建新发展格局作出贡献。

在山东，省工业和信息化厅厅长于海田说，山东将全面推行“链长制”，补链延链强链；积极培育良好生态，打造一批领航型企业和细分领域冠军，带动上下游产业链企业发展；强化高端人才支撑，梳理出“卡脖子”领域，推动企业在关键核心技术上有所突破。

参考资料来源：

新华网-重磅！习近平为我国“新发展阶段”定向

政府角色定位指的是什么

政府角色定位

当前，我国正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场机制尚不健全、法律体系尚不尽完善、法律意识淡薄。加入WTO，面对汹涌而入的西方的价值观、生活方式、文化观念的猛然撞击，我国政府在管理理念、管理法规、管理方式上必须与市场经济、WTO相适应，政府角色必须从以下几个方面重新定位。

一、 服务角色——从“统治”的管理走向“服务”的管理

目前我国正处于由高度集中的计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡的历史转型阶段，在一个相当长的时期内，我国行政管理体制仍带有转型期经济体制的烙印。其表现为：(1)政府各行业部门对企业仍保持较多的控制和干预；缺乏鼓励非公有制经济发展的政策；地方保护主义严重；行业组织尚未完全摆脱政府机构的窠臼；(2)第七次行政改革的效应尚未凸现，机构职能重叠、人浮于事的状况依然存在，过多的行政许可和前置审批未能有效控制；市场主体参与成本高，政府部门政务公开不到位。因此，政府的权力关系必须调整，政府的职能必须转变，政府要从统治的身份转为社会的服务者。从“以统治为中心”的管理走向“服务为中心”的管理。

确立“以服务为中心”的管理，是对传统的政府管理提出了挑战，由此生发的政府管理目标和管理方式的变革是历史的必然。西方国家将企业经营管理理念，诸如注重品质、成本、顾客满意的观念，注入政府管理之中，确定了追求创新、廉洁、高效、高品质的政府管理目标，开启将企业的管理精神引入政府管理的新潮流。我们加入WTO，由于我们市场经济体制尚不完善，政府角色定位可以学习借鉴这些文明成果，但是，我们的重心要突出抓好经济建设和社会发展，在建立市场经济，转变政府作为经济主体的角色，突出以市场为主体的经济政策调控中，仍然要强化政府的调控作用，建设一个强政府。“献身于公众利益而不应追求个人利益被理解为公民美德，是政府参与的生命渊源”，也是政府工作的“终极理想”。

二、 经济角色——从现规则的守护者，走向新规则的创立者

政府要从原有规则的守护者和维持者，转变为社会新经济规则的创立者。在中国加入WTO后，政府的经济主体角色要做到该退出的要退出，比如宏观调控让位给市场机制，投资主体要让位给民间。政府制定政策、法规，主要的职能和经济行为要限制在以下方面：

1、制定经济社会发展战略规划，保持经济的持续稳定发展。各级政府通过中长期规划，确定经济社会发展的阶段性目标，推动新经济的成长、经济结构的优化和高级化，保持经济的持续稳定发展。

2、加强宏观调控、减缓经济波动周期。政府作为经济的调节者，主要通过经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合的综合调控体制对经济的波动周期进行适时调控。校正市场的缺陷——盲目性，保持经济的持续稳定增长，财政和外汇的平衡，控制通货膨胀和通货紧缩，实现经济社会发展的规划目标。

3、完善法制，规范市场主体行为。国家审批的项目和宏观调控经济都要按法律程序办，审批条件和调控措施都要法律化，提高办事的公正性和透明度。政府依法制定市场规则，凭借行政力量对市场及市场主体的行为做出某些强制性的规定，为市场竞争创造公平的环境，使市场和市场主体行为规范化。

4、为社会提供公共产品和公共服务。公共设施和公益性产品，都有投资多、经济效益低和社会效益高的特点，一般市场主体不愿意投资或无力投资，但又是社会活动和经济发展所必需的，政府必须参与这些公共部门的经济活动，为市场体系的完善和经济的持续健康发展创造必要的、良好的公共设施和公共服务。

5、调整所有制结构，建立国有资产管理体制。政府要在调整国有经济、集体经济等公有制经济结构的同时，鼓励个体、私营经济和外资经济发展，大力提倡发展股份制经济。管好和经营好国有资产，一直是国有企业体制创新的一项重要内容。要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，建立一种全新的国有资产管理、监督、营运体制。

6、积极参与国际经济事务的协调。中国政府作为一个大国，政府有责任、有义务参与国际经济规则的制定和国际经济事务的协调。要与国际经济组织和世界各国政府组成反危机协调联盟，以国际联合协调的方式阻止局部金融危机、经济危机的扩散和传导。

三、社会角色——国家创新体制的支持者

加入WTO，政府的经济活动融入世界经济一体化中，面对世界经济发展的潮流——以知识经济、信息技术为龙头、服务业为就业主渠道的“新经济”，必将对中国产生更大的影响。由于新经济的发展，对中国企业来说，必须把推进工业化和信息化结合起来，加快创新体制的建立。政府要通过制定法律和法规，创造宽松的环境和必要的条件，提供政策指导和服务，成为“产、研、学”技术创新体制的支持者、推动者。

1、要建立以企业为主体的创新体制。我国科研投资是以政府为主体，政府的投资占科技创新投资的一半以上，但收效不大。加入WTO，政府投资主体地位要让位给民间投资、企业投资、政府大力支持建立风险投资体制。科技企业可以通过发行债券、股票方式、进行社会融资。让科研、校、院(所)进入企业，企业自身也建立科技开发新体制。

2、政府要采用政策引导，支持建立知识产权创新体制。技术信息和管理等知识要素可以折价入股，作为产权参与企业的收益分配。这是将知识产权和企业产权相结合的一种新体制，可以勃发企业持续的创新能力。政府要制定政策，积极引导建立知识产权评估体系和知识产权有偿转让的中介机构，建立知识产权保护制度，保护知识产权持有人的权益。

3、建立有利于创新人才流动和结构优化体制。要打破人才的部门所有制和单位所有制，鼓励创新人才在竞争流动中优化组合。将优秀的创新人才吸引到企业、科研院所和高等院校科技创新机构中来，充分调动他们的创新潜能。国家制定人才政策和创新体制，吸引世界各国优秀人才到中国来创业。

四、卫士角色——国家经济安全的维护者

中国加入WTO，在扩大改革开放，融入世界经济一体化的同时，个别行业会受到强烈冲击，因此我们还必须注意维护国家经济安全。政府理所当然要成为国家经济安全的维护者。这是因为：一个国家的经济利益是国家、民族赖以生存、发展、繁荣昌盛的最根本利益。尤其是冷战结束，苏联东欧剧变后，国际政治经济环境发生了巨大变化，与冷战时期国家安全中军事安全、意识形态的利益居首位不同，经济安全成为了国家利益的主要内容。国家安全主要表现为一国经济贸易利益的获得与维护。在国家军事安全、政治安全、经济安全三大国家安全要素中居于首要的“目的”地位，经济安全起决定性、根本性的作用。国家的军事安全、政治安全是建立在经济安全基础之上，但又服务于经济安全，为实现经济发展提供暴力的、非暴力的政治工具。随着一国经济规模的扩大与跨入经济全球化，更大范围、更高层次地参与国际分工是实现经济安全的重要选择。经济安全是一个长期、持续不断、多阶段、重复、连续的博弈过程。经济全球化充分证明，你中有我，我中有你形成的经贸利益格局，使经贸对抗、报复成为一把双刃剑。经济利益的给予、共享、风险共担、利益协调是维护国家经济安全的重要手段。相互依存、依赖的程度越深，既给国家经济安全带来一定的风险，更给国家经济安全带来高水平，更大范围获得和维护的新机遇。

五、 现公平与公正的角色

我国政府要充当较为公平地分配社会财富和有效遏制腐败现象的角色。历史已经证明，市场经济的繁荣不单单需要企业的发展，还需要社会具有相当的购买力。这就需要政府在培育市场的同时，必须顾及社会的公平，尤其是在经济快速增长的社会中，如何相对合理地分配社会财富，是政府必须要考虑和解决的现实问题。否则，贫富差距过大、购买力不足也会造成市场的萧条，社会出现不稳定因素。同样，由于腐败问题主要表现为政府公共权力的“寻租现象”或政府官员的腐败，对于我国这样处于现代化进程中的国家，如不加以有效扼制，将大有使现代化的成果付之东流的危险。所以，对这些问题政府应该采取有效措施加以解决。此外，在社会各种利益的冲突中，有些团体或个人会凭借控制大量资源的优势，处于冲突的主导地位。他们或是歪曲事实，或是蓄意制造混乱，此时政府要维护社会公正，保护冲突中的受害者。

六、社会保障的供给角色

改革开放以来，我国农村贫困人口大大减少。但是自20世纪90年代以来，我国城镇贫困人口有所上升，除民政部门供养鳏寡孤独、老弱病残外，主要是下岗失业的职工群体和部分被拖欠退休金的退休人员。中国的贫富差距正在逐渐拉大。我国已加入WTO的情况下，政府必须加快建立健全保障体系，这是关系到社会稳定与经济社会协调发展的“安全网”。要尽快完善养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险的社会保障体系，尤其是建立农村养老保障和农村医疗保障制度，建立面对城乡贫困家庭的社会救助体系，加强对贫困群体的直接救助与扶持力度，切实解决弱势群体基本生活困难。首先，必须迅速扩大社会保险覆盖面，努力实现对各种经济成分和所有地域的全覆盖，包括养老、失业、医疗、工伤、生育五大保障体系的全覆盖。其次，要依法加强社会保障的管理，由国务院颁发法规，最终通过立法确认，先制定单项法规，再建立综合性的社会保障法。通过立法保证社保资金的安全，实现规范性管理。再次，建立面对贫困家庭的社会救助体系，政府向贫困家庭提供廉租房，建立城市居民最低生活保障制度，保护贫困家庭及子女受教育的平等权利，实现人生开始阶段的机会均等，建立面向贫困人口的专科医院，在救灾救难方面预留一定空间。

七、承担责任的角色

贯彻落实党的行政体制改革精神，转变政府职能，要求各级政府努力建设社会主义新型责任政府，当务之急是要尽快建立健全政府责任体系，包括政治责任、行政责任、法律责任和道义责任。严格实施行政执法责任制，违法行政要承担相应的责任。其核心是把国家法律、法规、规章规定的各级行政机关的职权统一视为职责，以责任制约权力。目前，政府服务意识淡薄，思想观念落后。政府管理就是控制、就是审批、就是监管和处罚的落后观念根深蒂固，管理方式上过多依赖直接手段，习惯于发号施令、人治管理，过多使用行政手段，不习惯使用经济、法律手段解决问题，与整个时代发展的步伐很不适应。

社会主义市场经济是一个以法制为基础的经济，政府本身也要接受法律约束。在依法监督方面，不仅强调各级、各部门的政府行为必须在法律框架内进行；而且强调人民对政府及其公务员的监督。行政机关和公务员因轻微违法失职或官僚主义等要承担向公民、法人赔礼道歉的道义责任；行政首长在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时，应当负被罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任；公务员因违法失职、滥用职权、贪污受贿等行为要受到行政处分和刑事处罚。

八、实现政府由无限向有限转变的角色

无限政府表现为政府职能的无限扩张，政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事情。加入WTO要求政府在社会经济发展中的职能必须实现战略调整和转变。总的来说，就是要不断缩减政府有所为的领域，弱化政府微观具体事务的职能，把本该由社会或市场履行和完成的事交给社会、市场去办，做到不该管的不管，管不了的不管，管不好的不管。同时，要强化对经济运行的宏观调控、协调指导、政策法规制定、检查监督等方面职能，努力塑造一个市场走向的政府。政府有所为的领域主要是在市场不完善的地方、市场不能发挥作用的地方，为市场主体、为社会提供秩序、法律、制度、法规等抽象的公共产品。

建立有限政府是适应市场经济和WTO的客观要求。进行行政改革，建立以“小政府、大社会”为模式的有限政府。一是限制政府权力和职能。通过下放权力，一方面使政府退出经营和社会服务领域，将原来由政府管理的企业和公共机构交由社会私人组织去经营管理；另一方面向地方和基层下放管理权限，使行政决策与执行尽可能地由接近服务对象的各级行政单位作出，以提高工作效率。二是限制政府规模。通过精简政府机构、减少公务员数量，压缩行政支出，提高行政效率。三是限定政府行为和运行机制。借鉴企业管理经验，推行全面质量管理或新型公共管理，引入竞争激励机制，树立市场观念、投入产出观念和服务意识。

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